Incidência da obrigatoriedade de Programa de Integridade nas contratações à luz da Lei Distrital nº 6.112/2018, da Lei Distrital nº 6.308/2019, do Decreto Distrital nº 40.388/2020 e da Portaria CGDF nº 378/2026.
1. Definição e contexto normativo
O Programa de Integridade consiste no conjunto de mecanismos e procedimentos internos destinados à prevenção e à detecção de fraudes, irregularidades e atos ilícitos praticados contra a Administração Pública. Nos termos do art. 2º, inciso I, da Portaria CGDF nº 378/2026, compreende mecanismos de integridade, controle e auditoria, incentivo à denúncia de irregularidades, códigos de ética e de conduta, além de políticas e diretrizes voltadas à prevenção e à mitigação de riscos de integridade.
A Lei Distrital nº 6.112/2018 instituiu a exigência do Programa de Integridade. Posteriormente, a Lei Distrital nº 6.308/2019 ampliou sua incidência às relações contratuais da Administração Pública do Distrito Federal que atendam cumulativamente aos requisitos legais de valor e prazo.
O Decreto Distrital nº 40.388/2020 regulamentou os procedimentos de avaliação dos programas. Posteriormente, a Portaria CGDF nº 378/2026 consolidou os critérios de análise, os procedimentos administrativos e as competências da Controladoria-Geral do Distrito Federal (CGDF) para a avaliação dos Programas de Integridade.
O art. 1º, § 1º, da Portaria estabelece expressamente que a obrigatoriedade se aplica às relações contratuais que atendam cumulativamente aos requisitos de valor e prazo previstos na Lei nº 6.112/2018. O § 2º do mesmo dispositivo determina que o Programa de Integridade deve estar implementado a partir da celebração da relação contratual.
A Lei nº 6.308/2019 também incluiu no § 1º do art. 5º da Lei nº 6.112/2018 a previsão de que se considera nova relação contratual a prorrogação ou a renovação contratual por prazo superior ao legalmente previsto, cujo valor total contratado ultrapasse o limite mínimo estabelecido na legislação. Em 2026, esse valor corresponde a R$ 7.015.476,03, com correção pelo INPC no início de cada ano.
O art. 11 da Portaria CGDF nº 378/2026 reproduz esse entendimento ao estabelecer que a prorrogação ou a renovação da relação contratual será considerada nova relação contratual para fins de incidência da Lei nº 6.112/2018 quando preenchidos os requisitos legais de valor e prazo.
Todavia, apesar de disciplinar expressamente as hipóteses de celebração, prorrogação e renovação contratual, a legislação e a Portaria não tratam de forma direta dos contratos que inicialmente não alcançavam os limites legais, mas que, durante a execução, recebem aditivos financeiros sucessivos.
É justamente sobre essa situação que recai a presente análise.
2. Sucessivos aditivos financeiros que, individualmente considerados, não atingem o limite legal de incidência
A legislação vigente não contém disposição expressa que estabeleça o somatório histórico dos aditivos financeiros como critério autônomo para a incidência da obrigatoriedade do Programa de Integridade. Esse entendimento encontra respaldo na interpretação adotada pela Procuradoria-Geral do Distrito Federal (PGDF), conforme os elementos examinados nesta análise.
A Lei nº 6.112/2018 e a Lei nº 6.308/2019 concentram-se na relação contratual, nas prorrogações e nas renovações, sem prever expressamente que a soma dos aditivos celebrados ao longo da execução contratual deva ser considerada, de forma isolada, para caracterizar a obrigatoriedade do Programa de Integridade.
Além disso, a orientação administrativa mais recente identificada no âmbito da CGDF indica que a avaliação considera o instrumento submetido à análise. Nos casos examinados, a CGDF dispensa a avaliação do Programa de Integridade quando o valor do termo aditivo fica abaixo do limite legal vigente, sem referência expressa ao somatório do contrato originário com os aditivos posteriores.
Essa prática oferece um elemento interpretativo favorável à análise individual dos instrumentos, embora não resolva, por si só, todas as hipóteses de alteração contratual.
Dessa forma, a análise deve considerar os requisitos legais aplicáveis a cada relação contratual, prorrogação ou renovação, conforme a hipótese examinada. Nos contratos celebrados por consórcio, a avaliação individual de cada consorciado deve observar a disciplina normativa específica.
2.1. Contratos de escopo
Nos contratos de escopo, a obrigação da contratada consiste na entrega de objeto determinado e previamente definido. Eventuais prorrogações, em regra, destinam-se a viabilizar a conclusão do mesmo objeto contratual, sem criar necessariamente uma nova prestação autônoma.
Mesmo sob a interpretação de que, nos contratos de escopo, a análise deve considerar o valor total da contratação resultante da prorrogação ou do aditamento, essa hipótese exige fundamento jurídico específico. A justificativa para esse entendimento reside na existência de uma única relação jurídica voltada à execução do objeto originalmente pactuado.
Entretanto, essa interpretação não encontra amparo expresso no Parecer Jurídico PGDF nº 480/2025, aprovado para uniformização da Administração Pública do Distrito Federal. O Parecer não estabeleceu distinção entre contratos de escopo e contratos de serviços continuados, mas se concentrou nos requisitos objetivos previstos na Lei nº 6.112/2018.
Da mesma forma, a Portaria CGDF nº 378/2026 não diferencia expressamente os contratos de escopo dos contratos de serviços continuados para fins de incidência do Programa de Integridade.
Assim, embora exista fundamento interpretativo para considerar o valor global da contratação nos contratos de escopo, não há previsão normativa ou orientação administrativa expressa que imponha a apresentação do Programa de Integridade pelo simples fato de o valor global da contratação, acrescido de aditivos financeiros, ultrapassar o limite legal. Portanto, mesmo nessa hipótese, a obrigatoriedade não decorre expressamente das normas examinadas. Além disso, a análise do órgão de controle se restringe ao instrumento submetido à apreciação, considerado isoladamente, como ocorre, por exemplo, com um termo aditivo de valor, sem referência expressa ao somatório do contrato originário com os aditivos anteriores.
2.2. Contratos de serviços continuados
Nos contratos de serviços continuados, há fundamentos adicionais para afastar o uso automático do somatório histórico dos valores contratados. Cada renovação pode representar um novo período contratual, razão pela qual a aferição do requisito financeiro deve considerar o período renovado, conforme os critérios legais aplicáveis, sem agregar automaticamente os valores executados em exercícios anteriores.
Esse entendimento apresenta compatibilidade com a redação do art. 5º, § 1º, da Lei nº 6.112/2018, que não estabelece expressamente o somatório dos valores anteriormente contratados como critério autônomo de incidência.
Consequentemente, nos contratos continuados, quando a prorrogação, a renovação ou o instrumento submetido à análise não preencher individualmente os requisitos legais de valor e prazo, não se identifica fundamento jurídico expresso para exigir a implementação do Programa de Integridade exclusivamente em razão da soma histórica dos aditivos.
À luz da legislação vigente, da Portaria CGDF nº 378/2026, da orientação da PGDF e da prática administrativa identificada na CGDF, conclui-se que não há determinação legal, regulamentar ou administrativa expressa que imponha a obrigatoriedade do Programa de Integridade exclusivamente em razão do somatório histórico de sucessivos aditivos financeiros.
Por cautela e segurança jurídica, recomenda-se verificar, em cada contrato, aditivo, prorrogação ou renovação, o preenchimento dos requisitos legais de valor e prazo, sem utilizar automaticamente o acúmulo histórico de aditivos como fator determinante para a incidência da obrigação.
3. Aditivo financeiro que eleva o valor global da contratação acima do limite legal durante a execução
A ausência de previsão expressa sobre o somatório histórico dos aditivos não resolve, por si só, a hipótese em que uma alteração contratual eleva o valor global da relação contratual acima do limite legal. Essa situação exige análise própria, especialmente quanto ao alcance da expressão “valor global atualizado da relação contratual” e à permanência do requisito temporal.
A hipótese ocorre quando a contratação originalmente não alcança os requisitos legais de incidência, mas um aditamento financeiro eleva o valor global da relação contratual acima do limite previsto na Lei nº 6.112/2018, com a permanência do requisito temporal estabelecido pela legislação.
Nesse caso, embora inexista disposição legal ou regulamentar que trate expressamente dessa situação específica, a interpretação mais cautelosa recomenda uma análise diferenciada.
Primeiramente, a finalidade da Lei nº 6.112/2018 consiste em assegurar que contratações de maior vulto econômico estejam sujeitas a mecanismos mínimos de integridade, governança e controle.
Em segundo lugar, o Decreto nº 40.388/2020 e a Portaria CGDF nº 378/2026 utilizam a expressão “valor global atualizado da relação contratual”. Essa expressão constitui elemento interpretativo relevante, pois permite examinar a realidade econômica da contratação, além dos valores originalmente pactuados.
Por fim, o art. 11 da Portaria CGDF nº 378/2026 demonstra preocupação com a reavaliação dos requisitos legais nas hipóteses de prorrogação e renovação contratual. Embora esse dispositivo não trate expressamente do aditamento exclusivamente financeiro, sua disciplina reforça a necessidade de examinar as alterações da relação contratual à luz dos critérios legais aplicáveis.
O atingimento superveniente do limite legal, portanto, aproxima-se da situação que a Lei nº 6.112/2018 pretendeu alcançar, embora essa aproximação não substitua a demonstração do fundamento normativo para a incidência da obrigação.
Por essa razão, sob o enfoque da prevenção de riscos institucionais, da governança e da conformidade, recomenda-se exigir a implementação do Programa de Integridade quando o aditamento elevar o valor global da contratação acima do limite legal e estiver igualmente preenchido o requisito temporal previsto na legislação.
Essa recomendação decorre de uma interpretação prudencial da legislação e deve ser distinguida de uma obrigação expressamente prevista para essa hipótese específica.
4. Conclusão
Da análise conjunta da Lei Distrital nº 6.112/2018, da Lei Distrital nº 6.308/2019, do Decreto Distrital nº 40.388/2020, da Portaria CGDF nº 378/2026 e do Parecer Jurídico PGDF nº 480/2025, extraem-se as seguintes conclusões:
a) A legislação examinada não estabelece expressamente o somatório histórico dos aditivos financeiros como critério autônomo para a incidência da obrigatoriedade do Programa de Integridade.
b) Nos contratos de serviços continuados, a orientação administrativa identificada favorece a análise individual do instrumento submetido à avaliação, sem o cômputo automático dos valores executados em períodos anteriores.
c) Nos contratos de escopo, a incidência da obrigação exige análise específica do valor global da contratação, das alterações contratuais e dos requisitos legais aplicáveis. A legislação e as orientações examinadas não resolvem expressamente todas as hipóteses de aditamento financeiro.
d) A alteração contratual que eleva o valor global da relação contratual acima do limite legal exige avaliação específica quanto à incidência da obrigação, inclusive em relação ao requisito temporal previsto na legislação.
e) Quando o aditamento financeiro elevar o valor global da contratação acima do limite legal e estiver preenchido o requisito temporal, recomenda-se, por cautela administrativa, exigir o Programa de Integridade, diante da finalidade da legislação e dos riscos associados à interpretação restritiva da obrigação.
A interpretação proposta distingue a ausência de previsão expressa sobre o somatório histórico dos aditivos da hipótese de alteração superveniente do valor global da contratação. A Administração deve fundamentar sua decisão nos requisitos legais aplicáveis a cada caso, com atenção à segurança jurídica, à integridade e à prevenção de riscos.
